ΤΡΑΠΕΖΑ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ «ΙΣΟΚΡΑΤΗΣ»

ΣτΕ 313/2025

Δασικές εκτάσεις - Πρωτόκολλα επιβολής αποζημίωσης - Αρχές προστατευόμενης εμπιστοσύνης και αναλογικότητας - Κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις - Κτήμα Βεϊκου -.

Στην συγκεκριμένη υπόθεση τίθενται νομικά ζητήματα μείζονος σπουδαιότητας, σε σχέση με τα οποία δεν υφίσταται νομολογία. Τα ζητήματα αυτά είναι τα εξής: Εάν κατά τη διάρκεια της προβλεπόμενης στο άρθρο 52 παρ. 7 του ν. 4280/2014, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 12 παρ. 7 του ν. 4315/2014, τριετούς μεταβατικής περιόδου αναστέλλεται μόνο η εκτέλεση των ήδη εκδοθέντων κατά την έναρξη ισχύος του ν. 4280/2014 πρωτοκόλλων επιβολής ειδικής αποζημίωσης ή και η έκδοση νέων πρωτοκόλλων και εάν ελέγχεται, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρο 58 του π.δ/τος 18/1989, το ζήτημα του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου πρέπει να εκδοθεί το πρωτόκολλο επιβολής ειδικής αποζημίωσης. Παραπέμπει στη μείζονα σύνθεση.

Αριθμός 313/2025

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Ε΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 15 Δεκεμβρίου 2021, με την εξής σύνθεση: Μαργαρίτα Γκορτζολίδου, Σύμβουλος της Επικρατείας, Προεδρεύουσα, σε αναπλήρωση της Προέδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Χρήστος Ντουχάνης, Μαρία Σωτηροπούλου, Σύμβουλοι, Μαρία-Ελένη Παπαδημήτρη, Ελένη Μουργιά, Πάρεδροι. Γραμματέας η Μαρία Μάσσια.

Για να δικάσει την από 13 Αυγούστου 2019 έφεση:

των: 1. …. και 4. …., οι οποίοι παρέστησαν με τον δικηγόρο Απόστολο Παπακωνσταντίνου (Α.Μ. ….), που τον διόρισαν στο ακροατήριο,

κατά των: 1. Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας και 2. Υπουργού Οικονομικών, οι οποίοι παρέστησαν με την Αφεντία Ιωσηφίδου, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,

και κατά της υπ’ αριθμ. 2390/2018 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Παρέδρου Μαρίας-Ελένης Παπαδημήτρη.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των αιτούντων, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους εφέσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η έφεση και την αντιπρόσωπο των Υπουργών, η οποία ζήτησε την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο

1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης έφεσης έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (κωδικός πληρωμής ηλεκτρονικού παραβόλου ./2019).

2. Επειδή, με την έφεση αυτή ζητείται η εξαφάνιση της υπ’ αριθ. 2390/2018 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακύρωσης των εκκαλούντων κατά του με αριθ. πρωτ. ./16.3.2016 πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης του Διευθυντή Διεύθυνσης Δασών της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής, με το οποίο επιβλήθηκε σε αυτούς, κατά το ¼ στον καθένα, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990 και του άρθρου 67 Α παρ. 5 του ν. 998/1979 ειδική αποζημίωση, συνολικού ποσού 3.173.988,02 ευρώ, λόγω διατήρησης, κατά το χρονικό διάστημα από 1.2.2000 έως 31.12.2015 αυθαιρέτων κτισμάτων μέσα σε δασική και αναδασωτέα έκταση στη θέση «Λόφος Κόκκου» της Περιφέρειας του Δήμου Γαλατσίου Αττικής.

3. Επειδή, με την παράγραφο 2 του άρθρου 12 του ν. 3900/2010 (Α΄ 213/17.12.2010), ο οποίος, σύμφωνα με το άρθρο 70 του νόμου, άρχισε να ισχύει από 1.1.2011, προστέθηκε στην παράγραφο 1 του άρθρου 58 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), δεύτερο εδάφιο, το οποίο ορίζει τα εξής: “Η έφεση επιτρέπεται μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο, με συγκεκριμένους ισχυρισμούς που περιέχονται στο σχετικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης απόφασης προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου”. Η ανωτέρω διάταξη του δευτέρου εδαφίου της παρ. 1 του άρθρου 58 του π.δ/τος 18/1989, όπως είχε τροποποιηθεί με την παρ. 2 του άρθρου 12 του ν. 3900/2010, αντικαταστάθηκε με την παρ. 3 του άρθρου 15 του ν. 4446/2016 (Α΄ 240/22.12.2016), η ισχύς του οποίου άρχισε, σύμφωνα με το άρθρο 32 του νόμου αυτού, από τη δημοσίευση του νόμου στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ως εξής: “Η έφεση επιτρέπεται μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο, με συγκεκριμένους ισχυρισμούς, που περιέχονται στο σχετικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης απόφασης προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου. Το απαράδεκτο του προηγούμενου εδαφίου καλύπτεται, εάν μέχρι την πρώτη συζήτηση της υπόθεσης περιέλθει εγγράφως σε γνώση του δικαστηρίου με πρωτοβουλία του διαδίκου, ακόμη και αν δεν γίνεται επίκλησή της στο εισαγωγικό δικόγραφο, απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, που είναι αντίθετη προς την προσβαλλόμενη απόφαση”. Κατά την έννοια της προαναφερθείσας διάταξης της παρ. 2 του άρθρου 12 του ν. 3900/2010, η οποία επαναλήφθηκε με την παρ. 3 του άρθρου 15 του ν. 4446/2016, ο εκκαλών βαρύνεται δικονομικώς με την υποχρέωση, επί ποινή ολικού ή μερικού απαραδέκτου της εφέσεώς του, να τεκμηριώσει με ειδικούς και συγκεκριμένους ισχυρισμούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο, για καθέναν από τους προβαλλόμενους λόγους, είτε ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος, δηλαδή επί ζητήματος ερμηνείας διάταξης νόμου ή γενικής αρχής του ουσιαστικού ή δικονομικού δικαίου, η οποία είναι κρίσιμη για την επίλυση της ενώπιον του Δικαστηρίου αγομένης διαφοράς, είτε ότι οι παραδοχές της εκκαλούμενης απόφασης επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος, η επίλυση του οποίου ήταν αναγκαία για τη διάγνωση της οικείας υπόθεσης, έρχονται σε αντίθεση προς παγιωμένη ή πάντως μη ανατραπείσα νομολογία, επί του αυτού νομικού ζητήματος και υπό τους αυτούς όρους αναγκαιότητας για τη διάγνωση των σχετικών υποθέσεων, ενός τουλάχιστον εκ των τριών ανωτάτων δικαστηρίων (ΣτΕ, ΑΠ, Ελ Σ) ή του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου ή προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου. Στην τελευταία περίπτωση, οι αποφάσεις, προς τις οποίες προβάλλεται αντίθεση της εκκαλουμένης, πρέπει να μνημονεύονται ειδικώς και το κριθέν με αυτές νομικό ζήτημα θα πρέπει να ήταν ουσιώδες για την επίλυση των ενώπιον των δικαστηρίων εκείνων διαφορών. Εξάλλου, ως αντίθεση σε νομολογιακό προηγούμενο ή ως έλλειψη νομολογίας, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, δεν νοείται η αναφερόμενη σε ζητήματα αιτιολογίας συνδεόμενα με το πραγματικό της κρινόμενης υπόθεσης, αλλά μόνον εκείνη που αφορά στην ερμηνεία διάταξης νόμου ή γενικής αρχής, δυνάμενης να έχει γενικότερη εφαρμογή, ανεξαρτήτως αν αυτή η ερμηνεία διατυπώνεται στη μείζονα ή στην ελάσσονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού της εκκαλουμένης και των λοιπών αποφάσεων, προς τις οποίες προβάλλεται ότι υφίσταται αντίθεση (ΣτΕ 1918/2018, 1717/2018, 2706/2016 κ.ά.).

4. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από την εκκαλουμένη και τα στοιχεία του φακέλου, με το προσβληθέν με αίτηση ακυρώσεως πρωτόκολλο, επιβλήθηκε η ανωτέρω ειδική αποζημίωση στους αιτούντες και ήδη εκκαλούντες, λόγω διατήρησης για το προαναφερθέν χρονικό διάστημα αυθαιρέτων κτισμάτων, συνολικού εμβαδού 876 τ. μ (στάβλοι, μαντριά) εντός δασικής έκτασης, εμβαδού 7.968,50 τ.μ. που ανήκει σε ευρύτερη έκταση, η οποία έχει κηρυχθεί αναδασωτέα με την 108424/1934 απόφαση του Υπουργού Γεωργίας και ακολούθως με την 1147/1994 απόφαση του Νομάρχη Αθηνών. Για την έκδοση του πρωτοκόλλου ελήφθησαν υπόψη, μεταξύ άλλων, τα εξής στοιχεία: α) η με αριθ. πρωτ. ./17.1.2000 κλήση (πρόσκληση) της Διεύθυνσης Δασών Αθηνών της Περιφέρειας Αττικής για την κατεδάφιση των αυθαιρέτων κατασκευών, η οποία απευθυνόταν στο δικαιοπάροχο των εκκαλούντων, στον οποίο επιδόθηκε την 1.2.2000, β) η υπ’ αριθμ. ./7.12.2004 απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής για την κατεδάφιση των κατασκευών, η οποία επίσης απευθυνόταν στο δικαιοπάροχο των αιτούντων, γ) η 3536/2007 απόφαση του Προέδρου του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακυρώσεως του δικαιοπαρόχου των αιτούντων κατά της πιο πάνω απόφασης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής και δ) η 2215/2015 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (αντί της 2515/2015 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία προφανώς εκ παραδρομής αναφέρεται στην εκκαλουμένη), με την οποία απορρίφθηκε η από 28.3.2008 έφεση των ήδη εκκαλούντων, φερόμενων ως κληρονόμων του ασκήσαντος την αίτηση ακυρώσεως, κατά της απόφασης κατεδάφισης δικαιοπαρόχου τους. Κατά του πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης, οι εκκαλούντες άσκησαν αίτηση ακυρώσεως, η οποία απορρίφθηκε στο σύνολό της με την ήδη προσβαλλόμενη απόφαση.

5. Επειδή, ειδικότερα, με την προσβαλλόμενη απόφαση απορρίφθηκε, μεταξύ άλλων, ως αβάσιμος ο λόγος ακύρωσης, σύμφωνα με τον οποίο, ο τρόπος υπολογισμού της ειδικής αποζημίωσης, ανερχόμενης στο ποσό των 3.173.988,02 ευρώ, αντίκειται προς τις αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας, ενόψει του χαρακτήρα των ενδίκων αυθαιρέτων ως απλού ποιμνιοστασίου και όχι ως οικίας ή βίλας. Συγκεκριμένα με την εκκαλουμένη κρίθηκε ότι, ενόψει του επιδιωκόμενου με τις οικείες διατάξεις σκοπού, ο οποίος συνίσταται τελικώς στην κατεδάφιση των κτισμάτων που έχουν αυθαίρετα κατασκευαστεί σε δάσος ή δασική έκταση, η επιβληθείσα κύρωση δεν είναι από τη φύση της ακατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού αυτού ούτε τον υπερακοντίζει, οι δε δυσμενείς για το διοικούμενο συνέπειες από την έκδοση πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης θα μπορούσαν να αρθούν με την οικειοθελή παράδοση προς κατεδάφιση της αυθαίρετης κατασκευής. Εξάλλου, σύμφωνα με την εκκαλούμενη απόφαση, η κύρωση της ειδικής αποζημίωσης επιβάλλεται χωρίς εξαιρέσεις, με βάση συγκεκριμένες παραμέτρους (επιφάνεια αυθαίρετης κατασκευής, ορισμένη κατά ποσό ημερήσια αποζημίωση για χρονικό διάστημα ενός έτους), στις οποίες δεν περιλαμβάνεται το είδος του αυθαίρετου κτίσματος, κατασκευής ή εγκατάστασης.

6. Επειδή, με την κρινόμενη έφεση, η οποία ασκηθείσα στις 13.8.2019 εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12 παρ. 2 ν. 3900/2010 (ΣτΕ 1547/2012 7μ.). προβάλλεται ότι μη νομίμως απορρίφθηκε ο λόγος ακυρώσεως, σύμφωνα με τον οποίο στους εκκαλούντες καταλογίσθηκε δυσανάλογα μεγάλη ειδική αποζημίωση για τις επίδικες αυθαίρετες κατασκευές (ποιμνιοστάσιο), κατά παράβαση της αρχής της ισότητας και της αναλογικότητας, χωρίς να ληφθούν υπόψη, σύμφωνα με τις αρχές αυτές, κριτήρια, όπως το είδος των κατασκευών, η χρήση αυτών, η ωφέλεια του ιδιοκτήτη, καθώς και η οικονομική δυνατότητα αυτού. Και τούτο διότι στην κρινόμενη περίπτωση το δικάσαν Διοικητικό Εφετείο, απορρίπτοντας τον ανωτέρω λόγο ακυρώσεως δεν ερμήνευσε τις εφαρμοζόμενες εν προκειμένω διατάξεις περί της ειδικής αποζημίωσης. Για την κατ’ εξαίρεση δικαιολόγηση του παραδεκτού της κρινόμενης έφεσης προβάλλεται ότι δεν υφίσταται νομολογία ως προς το κριθέν νομικό ζήτημα, δηλαδή ως προς το εάν οι διατάξεις των άρθρων 114 του ν. 1892/1990 και 67 Α παρ. 5 του ν. 998/1979 πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των αρχών της ισότητας και της αναλογικότητας, οι οποίες δεν επιτρέπουν την εξομοίωση μεταξύ άνισων και ανόμοιων περιπτώσεων, όπως μεταξύ ποιμνιοστασίων και άλλων κατασκευών, καθώς επίσης και μεταξύ παλαιών προχείρων και νεότερων, πολυτελών κατασκευών. O ισχυρισμός όμως αυτός είναι αβάσιμος, δεδομένου ότι υφίσταται νομολογία, σύμφωνα με την οποία, η έκδοση του πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης, βάσει των διατάξεων του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990, το οποίο εφάρμοσε η εκκαλουμένη, δεν παραβιάζει υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, όπως εκείνες για την ισότητα και την αναλογικότητα, τη χρηστή διοίκηση και την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, ενόψει του επιδιωκόμενου δημόσιου σκοπού επιβολής της ειδικής αποζημίωσης, ο οποίος έγκειται στην αποτροπή αυθαίρετων επεμβάσεων στα δάση και τις δασικές εκτάσεις και στην απομάκρυνση κάθε κατασκευής που αποκλείει ή περιορίζει την κατά προορισμό χρήση τους, του αντικειμενικού συστήματος υπολογισμού της κατά δέσμια αρμοδιότητα και της δυνατότητας των διοικουμένων να απαλλαγούν από την υποχρέωση καταβολής της αν παραδώσουν προς κατεδάφιση τα αυθαίρετα κτίσματα (ΣτΕ 2048/2019, 1029/2017, 420/2017). Εξάλλου, ο αντικειμενικός, βάσει του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990, προσδιορισμός της ειδικής αποζημίωσης, ακριβώς λόγω του οποίου, σε συνδυασμό και με τις προαναφερθείσες παραμέτρους, δεν παραβιάζονται οι κατά τα ανωτέρω υπερνομοθετικής αξίας διατάξεις, εξαρτάται από το κατά νόμον ύψος της αποζημίωσης ανά τετραγωνικό μέτρο κτίσματος και ανά ημέρα διατήρησης, τα τετραγωνικά μέτρα των αυθαιρέτων κτισμάτων, τον αριθμό των ημερών διατήρησής τους και το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, στο οποίο αντιστοιχούν οι ημέρες διατήρησης (βλ. ΣτΕ 2048/2019 σκ. 4, 860/2016 σκ. 5, 1007/2014 σκ. 3) και όχι από το είδος του αυθαιρέτου κτίσματος, κατασκευής ή εγκατάστασης, όπως άλλωστε έκρινε και η εκκαλουμένη (ΣτΕ 300/2017 σκ. 13). Τα αυτά δε ισχύουν και ως προς το μεταγενέστερο άρθρο 67 Α («Απαγόρευση οικοδόμησης δασικών εν γένει εκτάσεων») του ν. 998/1979 («Περί προστασίας των δασών και των δασικών εν γένει εκτάσεων της Χώρας» Α΄ 289), το οποίο προσετέθη με το άρθρο 40 του ν. 4280/2014 (έναρξη ισχύος, σύμφωνα με το άρθρο 64 αυτού, από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως - 8.8.2014) και κατ’ επίκληση του οποίου, όπως και του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990, εκδόθηκε το ένδικο πρωτόκολλο. Και τούτο διότι το άρθρο 67 Α του ν. 998/1979, το οποίο επίσης εφάρμοσε η εκκαλουμένη, έχει ταυτόσημη διατύπωση με το άρθρο 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990, ως προς τον υπολογισμό της αποζημίωσης και επομένως, υφίσταται, κατά τα ανωτέρω, νομολογία επί του αυτού νομικού ζητήματος (πρβλ. ΣτΕ 2322/2020 σκ. 4, 547/2020 σκ. 4, 3468/2017 σκ. 8).

7. Επειδή, περαιτέρω, με την εκκαλούμενη απόφαση απορρίφθηκε ως αβάσιμος λόγος ακύρωσης, σύμφωνα με τον οποίο, το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο δεν εκδόθηκε νομίμως κατά τη διάρκεια της τριετούς μεταβατικής περιόδου που καθορίσθηκε από την διάταξη του άρθρου 52 παρ. 7 του ν. 4280/2014, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 12 παρ. 7 του ν. 4315/2014, κατά τη διάρκεια της οποίας, σύμφωνα με την ανωτέρω διάταξη, είχε ανασταλεί η ισχύς των διοικητικών πράξεων αποβολής, επιβολής προστίμων, κατεδάφισης, κήρυξης εκτάσεων ως αναδασωτέων. Συγκεκριμένα, ο λόγος αυτός απορρίφθηκε με την αιτιολογία ότι η ανωτέρω διάταξη αφορά μόνο σε αναστολή ισχύος των πράξεων επιβολής προστίμων και όχι σε αναστολή έκδοσης τέτοιων πράξεων. Ο ισχυρισμός αυτός πληροί τις προϋποθέσεις του παραδεκτού του άρθρου 12 παρ. 2 του ν. 3900/2010 και επομένως, η υπό κρίση έφεση ασκείται κατά το μέρος τούτο παραδεκτώς.

8. Επειδή, στην παρ. 7 του άρθρου 52 του ν. 4280/2014, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. 7 του άρθρου 12 του ν. 4315/2014 (Α 269/ 24.12.2014), ορίζονται τα εξής «Κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις, [...] ή άλλες συναφείς κτηνοτροφικές μονάδες, [...] που εγκαταστάθηκαν μέχρι την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου χωρίς άδεια της δασικής υπηρεσίες σε δάση, δασικές εκτάσεις και δημόσιες εκτάσεις των περιπτώσεων α΄ και β΄ της παραγράφου 5 του άρθρου 3 του παρόντος νόμου, συνεχίζουν τη λειτουργία τους για μία τριετία από την έναρξη ισχύος του παρόντος, εντός της οποίας οφείλουν να λάβουν την έγκριση επέμβασης των άρθρων 45 και 47 Α του ν. 998/1979, όπως τα άρθρα αυτά ισχύουν μετά την αντικατάστασή τους με το άρθρο 36 του παρόντος νόμου, με την επιφύλαξη των παραγράφων 4 και 6 του άρθρου 45 του ν. 998/1979, έγκριση περιβαλλοντικών όρων ή υπαγωγή σε πρότυπες περιβαλλοντικές δεσμεύσεις (ΠΠΔ), σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, καθώς και τα πιστοποιητικά από την αρμόδια Πολεοδομική Υπηρεσία ή την άδεια δόμησης, όπου απαιτούνται, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 2 του ν. 4056/2012. Κατά τη διάρκεια της ανωτέρω προθεσμίας αναστέλλεται η ισχύς των διοικητικών πράξεων αποβολής, επιβολής προστίμων, κατεδάφισης, κήρυξής τους ως αναδασωτέων που τυχόν έχουν εκδοθεί, και, εφόσον εκδοθούν όλες οι απαιτούμενες διοικητικές πράξεις και εγκρίσεις, οι πράξεις αυτές ανακαλούνται από τη δασική υπηρεσία. Τυχόν καταβληθέντα ποσά δεν επιστρέφονται ούτε συμψηφίζονται. Η συνέχιση της λειτουργίας των ανωτέρω εγκαταστάσεων απαγορεύεται στις περιπτώσεις που εκδοθεί, πλήρως αιτιολογημένη πράξη του προϊσταμένου του αρμοδίου Δασαρχείου ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Δασών, αν δεν υπάρχει δασαρχείο σε επίπεδο νομού, στην οποία διαπιστώνονται συνεχείς επεκτάσεις των ανωτέρω εγκαταστάσεων, κοπή ή εκχέρσωση δασικής βλάστησης, καθώς και κατασκευή κτιριακών εγκαταστάσεων, που δεν σχετίζονται με τη λειτουργία τους».

9. Επειδή, όπως προκύπτει από τη διατύπωση της προπαρατεθείσας διάταξης, οι ήδη υπάρχουσες κατά την έναρξη ισχύος του νόμου κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις σε δάση και δασικές εκτάσεις συνεχίζουν να λειτουργούν για μεταβατική περίοδο μίας τριετίας από την έναρξη ισχύος του νόμου, δηλαδή, σύμφωνα με το άρθρο 64 του νόμου αυτού, από τη δημοσίευσή του, στις 8.8.2014 έως 8.8.2017. Κατά τη διάρκεια δε του διαστήματος αυτού η λειτουργία των υφιστάμενων εντός δασών και δασικών εκτάσεων κτηνοτροφικών εγκαταστάσεων δεν καθίσταται νόμιμη, αλλά γίνεται απλώς ανεκτή (πρβλ ΣτΕ 3054/2015 σκ. 5). Τούτο δε συνάγεται από τον επιδιωκόμενο από το νομοθέτη σκοπό, όπως περιγράφεται στην εισηγητική έκθεση, ο οποίος συνίσταται στην εξασφάλιση από τις ήδη λειτουργούσες κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις εντός ορισμένου χρονικού διαστήματος της απαιτούμενης από τη δασική νομοθεσία έγκριση επέμβασης, αλλά και στην εκπλήρωση και των λοιπών υποχρεώσεων αδειοδότησης που απορρέουν από την περιβαλλοντική ή πολεοδομική νομοθεσία, ώστε να καταστεί πλέον νόμιμη η λειτουργία τους. Για τον λόγο δε αυτό αναστέλλεται η ισχύς των διοικητικών πράξεων αποβολής, επιβολής προστίμων, κατεδάφισης, κήρυξής τους ως αναδασωτέων που τυχόν έχουν εκδοθεί, προφανώς προς διευκόλυνση των λειτουργουσών κτηνοτροφικών εγκαταστάσεων. Όμως, η αναστολή ισχύος των ανωτέρω πράξεων δεν εμποδίζει τη Διοίκηση κατά τη διάρκεια της τριετούς μεταβατικής περιόδου να προβεί στην έκδοση πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης, δεδομένου ότι η έκδοσή του δεν εμποδίζει την εκπλήρωση εντός του ίδιου χρονικού διαστήματος του επιδιωκόμενου με την προπαρατεθείσα διάταξη σκοπού, αλλά αντίθετα συμβάλλει στην επίτευξή του, ασκώντας πίεση προς την κατεύθυνση αυτή στις λειτουργούσες υπό καθεστώς ανοχής κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις να συμμορφωθούν προς τις οριζόμενες από την ανωτέρω διάταξη υποχρεώσεις τους. Με τα δεδομένα αυτά η εκκαλούμενη ορθώς έκρινε ότι νομίμως εκδόθηκε το ένδικο πρωτόκολλο εντός της προβλεπόμενης από το άρθρο 52 παρ. 7 του ν. 4280/2014 τριετούς μεταβατικής περιόδου, ο δε περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος έφεσης και οι συναφείς ισχυρισμοί είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι.

10. Επειδή, εξάλλου, προβάλλεται ότι μη νομίμως απορρίφθηκε ως αβάσιμος ο λόγος ακύρωσης, σύμφωνα με τον οποίο το πρωτόκολλο ήταν ακυρωτέο, διότι επέβαλε σε βάρος των ήδη εκκαλούντων ειδική αποζημίωση για απαιτήσεις για τα έτη 2000 έως 2010, οι οποίες είχαν υποπέσει σε πενταετή παραγραφή. Ο λόγος αυτός απορρίφθηκε με το σκεπτικό ότι η ειδική αποζημίωση δεν έχει το χαρακτήρα αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση δημόσιας δασικής έκτασης, αλλά, κατ’ ουσίαν, αποτελεί διοικητική κύρωση, επιβαλλόμενη για την ανέγερση και διατήρηση αυθαίρετης κατασκευής σε δάσος ή δασική έκταση και επομένως, δεν τίθεται ζήτημα παραγραφής των σχετικών αξιώσεων του Δημοσίου, αναγόμενων στα έτη 2000 έως 2010.

11. Eπειδή, όπως έχει κριθεί η επιβαλλόμενη, βάσει των ανωτέρω διατάξεων, «ειδική αποζημίωση» αποτελεί κατ’ ουσίαν διοικητική κύρωση για την ανέγερση και διατήρηση αυθαίρετης κατασκευής, εντός δάσους ή δασικής έκτασης και όχι αποζημίωση για την αυθαίρετη χρήση δημόσιας δασικής έκτασης, αφού μάλιστα μπορεί να επιβάλλεται και σε βάρος του ιδιοκτήτη αυτής (ΣτΕ 415/2021, 3530/2017, 4922-3/2014 7μ.). Η επιβολή της εν λόγω διοικητικής κύρωσης, η οποία επιμερίζεται σε συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα, κατά τα οποία διατηρήθηκαν οι αυθαίρετες κατασκευές, έχει παρακολουθηματικό χαρακτήρα σε σχέση με την ήδη εκδοθείσα διαταγή κατεδαφίσεως του κτίσματος, η οποία αποτελεί το έρεισμά της (ΣτΕ 2400/2021, 2299/2021, 1347/2021, 476/2020), εξυπηρετεί δε τον δημόσιο σκοπό της προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων της χώρας από την αυθαίρετη αλλαγή χρήσης τους, (ΣτΕ 1347/2021, 425/2021, 3530/2017, πρβλ. Επίσης 4922-3/2014 7μ., ΣτΕ 2895/2015). Με αυτά τα δεδομένα και για όσο χρονικό διάστημα οι αυθαίρετες κατασκευές διατηρούνται εντός των ανωτέρω εκτάσεων δεν τίθεται ζήτημα πενταετούς παραγραφής ή αποσβεστικής προθεσμίας. Συνεπώς, ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος έφεσης πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.

12. Επειδή, συναφώς με τον ανωτέρω λόγο έφεσης προβάλλεται ότι, αντίθετα με τα κριθέντα με την εκκαλουμένη απόφαση, με την οποία, μεταξύ άλλων έγινε δεκτό ότι η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, ανεξαρτήτως του ότι αποτελεί ζήτημα που αφορά τη διαταγή κατεδάφισης του αυθαίρετου κτίσματος, στην οποία στηρίζεται το επίμαχο πρωτόκολλο, και αποτελεί, επομένως, αντικείμενο της δίκης για την κατεδάφιση του κτίσματος που προηγείται, δεν δύναται να καταστήσει ανεκτή τη διατήρηση σε δασική έκταση αυθαίρετων κατασκευών, των οποίων έχει διαταχθεί η κατεδάφιση, ότι στην προκειμένη περίπτωση, υπήρξε παραβίαση της αναλογικότητας, της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοίκησης. Τούτο δε διότι η Διοίκηση, βάσει των αρχών αυτών, οφείλει να εκδίδει το πρωτόκολλο επιβολής ειδικής αποζημίωσης, επικαίρως, δηλαδή εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοση της πράξεως με την οποία καλείται ο ιδιοκτήτης σε απομάκρυνση των αυθαιρέτων κατασκευών, άλλως ο ιδιοκτήτης αυτός πλήττεται δυσανάλογα, αντίθετα με τις ανωτέρω αρχές. Στην προκειμένη περίπτωση, κατά τους σχετικούς ισχυρισμούς, το πρωτόκολλο εκδόθηκε πέραν του ευλόγου χρόνου, με αποτέλεσμα τον οικονομικό αφανισμό των εκκαλούντων, δεδομένου ότι αυτοί υποχρεούνται να καταβάλουν ειδική αποζημίωση υπολογιζόμενη από 1.2.2000, δηλαδή για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τα 16 έτη, λαμβανομένου υπόψη ότι η κλήση για απομάκρυνση των κατασκευών επιδόθηκε στον εν ζωή δικαιοπάροχο των εκκαλούντων, χωρίς οι τελευταίοι να το γνωρίζουν. Με τους ανωτέρω, συναφείς λόγους έφεσης τίθεται το ζήτημα εάν υπάρχει χρονικός περιορισμός για την έκδοση του πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης, βάσει των διατάξεων των άρθρων 114 του ν. 1892/1990 και 67Α παρ. 5 του ν. 998/1979. Σε σχέση με τον λόγο αυτό προβάλλεται ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.

13. Επειδή, κατά τα εκτιθέμενα και στην εκκαλούμενη απόφαση, το επίδικο πρωτόκολλο εκδόθηκε, μεταξύ άλλων, δυνάμει των διατάξεων της παραγράφου 5 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 (Α΄ 101), οι οποίες εντάσσονται στο εισαχθέν, με το εν λόγω άρθρο 114 σε συνδυασμό με το άρθρο 71 του ν. 998/1979 (Α΄ 289), σύστημα κυρώσεων και μέτρων προς αποτροπή της ανέγερσης αυθαιρέτων κατασκευών εντός δασών και δασικών εκτάσεων, όπως οι διατάξεις αυτές ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο διατήρησης της αυθαίρετης κατασκευής από 1.2.2000 έως 7.8.2014 (ΣτΕ 2299/2021, 79/2021, 476/2020), δηλαδή προτού το άρθρο 114 του ν. 1892/1990 καταργηθεί με την παράγραφο 1 (ια) του άρθρου 53 του ν. 4280/8.8.2014 (Α΄ 159) και προστεθεί νέο άρθρο 67Α στο ν. 998/ 1979, με το άρθρο 40 του ν. 4280/2014. Όπως δε έχει κριθεί, καθ’ ερμηνείαν των παραγράφων 3 και 5 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990, οι οποίες κατά περιεχόμενο δεν διαφοροποιούνται από τις μεταγενέστερες, επίσης εφαρμοσθείσες στην ένδικη υπόθεση, διατάξεις του άρθρου 67 Α του ν. 998/1979, σε περίπτωση ανεγέρσεως, αυθαιρέτως, οποιασδήποτε κατασκευής σε δάσος ή δασική έκταση, η υποχρέωση του φερόμενου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου της κατασκευής να προβεί στην καθαίρεσή της και την αποκατάσταση του δάσους, κατ’ ακολουθίαν δε και η ευθύνη του για την καταβολή της ειδικής αποζημίωσης σε περίπτωση που παραλείπει να συμμορφωθεί προς την ανωτέρω υποχρέωση, γεννώνται από την κλήτευσή του, η οποία αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και διενεργείται πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης της αυθαίρετης κατασκευής, χωρίς να απαιτείται νέα κλήτευση του υποχρέου για την έκδοση στη συνέχεια, πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημιώσεως λόγω διατηρήσεως της αυθαίρετης κατασκευής σε δάσος ή δασική έκταση (ΣτΕ 415/2021, 2534/2020 654/2019). Εξάλλου, κατά το νόμο, το πρωτόκολλο επιβολής ειδικής αποζημίωσης αφορά το κτίσμα και όχι τον ιδιοκτήτη, νομέα, κάτοχο ή κατασκευαστή του, είναι δηλαδή πράξη, κατ’ αρχήν, πραγματοπαγής (ΣτΕ 2534/2020, 654/2019). Συνεπώς, αν ο ενδιαφερόμενος απέκτησε κάποια από τις ανωτέρω ιδιότητες μετά την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης, η υποχρέωσή του για την κατεδάφιση του κτίσματος και, συνακόλουθα, η ευθύνη του για την καταβολή της αποζημίωσης γεννώνται από τον χρόνο κατά τον οποίο έλαβε γνώση της ύπαρξης της διαταγής κατεδάφισης, εφόσον αυτή είχε κοινοποιηθεί σε κατά νόμο υπόχρεο πρόσωπο, στην περίπτωση δε αυτή δεν απαιτείται νέα κλήτευση στο όνομά του για την έκδοση πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης σε βάρος του, αφού ο ενδιαφερόμενος τελεί εγκαίρως σε γνώση της εκ του νόμου επερχόμενης έννομης συνέπειας και μπορεί να αποτρέψει με δικές του ενέργειες την καταβολή της ειδικής αποζημίωσης (ΣτΕ 415/2021, 2534/2020, 654/2019). Τούτο δε ισχύει πολλώ μάλλον σε περίπτωση κληρονομικής διαδοχής, όπου ο κληρονόμος υπεισέρχεται στην εν γένει νομική κατάσταση του κληρονομηθέντος (ΣτΕ 415/2021, 2534/2020, 654/2019, 1785/2001 7μ.).

14 Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια της προπαρατεθείσας διάταξης του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990, η προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή δεκαήμερη προθεσμία για την έκδοση του πρώτου πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης, η οποία κινείται από την κοινοποίηση στο δασάρχη της δικαστικής απόφασης που εκδίδεται επί της πράξεως κατεδάφισης, έχει ενδεικτικό και όχι αποκλειστικό χαρακτήρα, διότι αντίθετη ερμηνεία θα ήταν ασύμβατη με τον προαναφερθέντα δημοσίου ενδιαφέροντος σκοπό της επιβαλλόμενης κύρωσης (ΣτΕ 1029/2017). Για την ταυτότητα δε του νομικού λόγου το αυτό πρέπει να γίνει δεκτό και για την αντίστοιχη δεκαήμερη προθεσμία που προβλέπεται στο άρθρο 67 Α του ν. 998/1979, δεδομένου ότι η διατύπωσή του δεν διαφοροποιείται στο θέμα αυτό. Εξάλλου, ενόψει του κατά τα ανωτέρω επιδιωκόμενου σκοπού που τελικώς είναι η κατεδάφιση των αυθαιρέτων εντός δάσους ή δασικής έκτασης, δεν μπορεί να αποκλεισθεί η έκδοση πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει το τρίμηνο, σύμφωνα με το άρθρο 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990 ή το ένα ( 1) έτος που καθορίζουν οι διατάξεις του άρθρου 114 παρ. 5 του ν. 1892/1990 μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 19 παρ. 8 του ν. 3208/2003 και το άρθρο 67 Α παρ. 5 του ν. 998/1979, δεδομένου ότι οι δυσμενείς για τον διοικούμενο συνέπειες από την έκδοσή του για το ανωτέρω, μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, αίρονται αν παραδοθεί οικειοθελώς προς κατεδάφιση η αυθαίρετη κατασκευή, έστω και μετά την έκδοση του πρωτοκόλλου, διότι στην περίπτωση αυτή ο διοικούμενος απαλλάσσεται από την υποχρέωση καταβολής της επιβληθείσας ειδικής αποζημίωσης, ανεξαρτήτως του ποσού στο οποίο έχει ανέλθει αυτή (πρβλ. ΣτΕ 860/2016, 2895/2015, 1007/2014, 4587/2009 7μ.).

15. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και από την εκκαλούμενη απόφαση, η με αριθμ. πρωτ. ./17.1.2000 κλήση (πρόσκληση) της Διεύθυνσης Δασών Αθηνών της Περιφέρειας Αττικής για την κατεδάφιση των αυθαιρέτων κατασκευών, η οποία απευθυνόταν στο δικαιοπάροχο των εκκαλούντων …., κοινοποιήθηκε σε αυτόν στις 1.2.2000. Περαιτέρω, η υπ’ αριθμ. ./7.12.2004 απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής για την κατεδάφιση - απομάκρυνση των ανωτέρω κατασκευών- εγκαταστάσεων, η οποία επίσης απευθυνόταν στον δικαιοπάροχο των εκκαλούντων κοινοποιήθηκε σε αυτόν, όπως προκύπτει από το ευρισκόμενο στο φάκελο αποδεικτικό επιδόσεως, στις 5.1.2005. Μετά την άσκηση της από 10.1.2005 αίτησης ακύρωσης κατά της ανωτέρω απόφασης από τον …., αυτός απεβίωσε, οι δε κληρονόμοι του και ήδη εκκαλούντες, κατέθεσαν, στις 28.3.2008, έφεση κατά της εκδοθείσας επί της αιτήσεως ακυρώσεως του δικαιοπαρόχου τους 3536/2007 απόφασης του Προέδρου του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών (ημερομηνία δημοσίευσης της απόφασης αυτής 5.9.2007). Επί της εφέσεως εκδόθηκε η απορριπτική απόφαση 2215/2015 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εξάλλου, οι εκκαλούντες άσκησαν την από 12.11.2012 αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας από κοινού με άλλους αιτούντες, ζητώντας την ακύρωση της τεκμαιρόμενης άρνησης της Διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήσεώς τους να χωρήσει σε επανεκτίμηση της συνδρομής ή μη των προϋποθέσεων έκδοσης της 1147/10.10.1994 απόφασης του Νομάρχη Αθηνών (Δ΄ 110) περί κηρύξεως αναδασώσεως στην περιοχή “Ομορφοκκλησιά” Γαλατσίου, κατά το μέρος που αφορούσε τις ιδιοκτησίες τους. Η αίτηση αυτή έγινε δεκτή με την απόφαση 2528/2020 του Συμβουλίου της Επικρατείας, ακυρώθηκε η σιωπηρή άρνηση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της ανωτέρω αιτήσεως των αιτούντων και η υπόθεση αναπέμφθηκε στη Διοίκηση, προκειμένου να κρίνει με νόμιμη και επαρκή αιτιολογία το ανωτέρω αίτημα. Εν τω μεταξύ, είχε εκδοθεί, στις 16.3.2016, το μοναδικό πρωτόκολλο επιβολής ειδικής αποζημίωσης. Ωστόσο το εάν η έκδοση του πρωτοκόλλου δεν μπορεί να υπερβαίνει έναν εύλογο, κατά τις ειδικές περιστάσεις κάθε υπόθεσης, χρόνο, δεδομένου ότι ο νομοθέτης επέλεξε να καθορίσει μικρές προθεσμίες (τρίμηνο και, πλέον, ένα έτος) για την έκδοση των πρωτοκόλλων, εκφράζοντας με τον τρόπο αυτό τη βούλησή του για την έκδοσή τους ανά τακτά χρονικά διαστήματα, αποβλέποντας προφανώς και στην άσκηση πίεσης προς την κατεύθυνση της καθαίρεσης των αυθαιρέτων κατασκευών, δεν συνιστά, σύμφωνα με την άποψη του τμήματος, νομικό ζήτημα κατά το άρθρο 58 παρ. 1 του π.δ/τος 18/1989.

16. Επειδή, το Τμήμα κρίνει ότι στην ένδικη υπόθεση ανακύπτουν νομικά ζητήματα μείζονος σπουδαιότητας, σε σχέση με τα οποία δεν υφίσταται νομολογία. Τα ζητήματα αυτά είναι τα εξής: εάν κατά τη διάρκεια της προβλεπόμενης στο άρθρο 52 παρ. 7 του ν. 4280/2014, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 12 παρ. 7 του ν. 4315/2014, τριετούς μεταβατικής περιόδου αναστέλλεται μόνο η εκτέλεση των ήδη εκδοθέντων κατά την έναρξη ισχύος του ν. 4280/2014 πρωτοκόλλων επιβολής ειδικής αποζημίωσης ή και η έκδοση νέων πρωτοκόλλων και εάν ελέγχεται, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρο 58 του π.δ/τος 18/1989, το ζήτημα του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου πρέπει να εκδοθεί το πρωτόκολλο επιβολής ειδικής αποζημίωσης. Για τους λόγους αυτούς, το Τμήμα, με την παρούσα σύνθεση, κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στην επταμελή σύνθεση και να ορισθεί εισηγητής η Πάρεδρος Μ.Ε. Παπαδημήτρη.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απορρίπτει εν μέρει την έφεση, κατά το σκεπτικό και

Παραπέμπει κατά τα λοιπά την υπόθεση στο Τμήμα με επταμελή σύνθεση.

Ορίζει εισηγητή την Πάρεδρο Μ.Ε. Παπαδημήτρη και δικάσιμο την 5.11.2025.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 29 Ιανουαρίου 2022

Η Προεδρεύουσα Σύμβουλος Η Γραμματέας

Μαργαρίτα Γκορτζολίδου Μαρία Μάσσια

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 19ης Φεβρουαρίου 2025.

Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Ο Γραμματέας

Χρήστος Ντουχάνης Νικόλαος Βασιλόπουλος